Vorspann. Ulla Schmidt, SPD, wurde am 12. Januar 2001 zur Bundesministerin für Gesundheit ernannt, nachdem Andrea Fischer nach dem BSE-Skandal zurückgetreten war. Von Oktober 2002 bis November 2005 trug ihr Ministerium zusätzlich den Namen „Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung". Am 27. Oktober 2009 schied sie aus dem Amt. Kein Amtsinhaber vor ihr hatte das Gesundheitsressort länger geführt. Der Betrachtungszeitraum dieses Stücks: gut acht Jahre und neun Monate, drei Legislaturperioden, zwei Kanzler, vier Koalitionskonstellationen.

Chronik

Januar 2001. Schmidt übernimmt ein Ministerium mit einem strukturellen Problem: Die gesetzlichen Krankenkassen geben mehr aus als sie einnehmen, der Beitragssatz liegt im Durchschnitt bei 13,5 Prozent. Ihr erster öffentlicher Auftritt als Ministerin gilt der Beruhigung: Sie werde das System stabilisieren, ohne die Versicherten unverhältnismäßig zu belasten.

2003/2004 – das GKV-Modernisierungsgesetz. Das Gesetz zur Modernisierung der Gesetzlichen Krankenversicherung, kurz GMG, wird am 16. Oktober 2003 im Bundesrat und kurz darauf im Bundesgesetzblatt verkündet, tritt zum 1. Januar 2004 in Kraft. Es ist der größte gesundheitspolitische Einschnitt ihrer Amtszeit. Das Paket enthält: die Praxisgebühr von zehn Euro pro Quartal für den ersten Arztbesuch, erweiterte Festbeträge bei Arzneimitteln, die Vorbereitung eines einheitlichen Gesundheitsfonds und einen Bundeszuschuss zur GKV, der 2004 bei einer Milliarde Euro beginnt. Der durchschnittliche Beitragssatz steigt im Jahr der Reform auf 14,2 Prozent. Schmidt, die wenige Monate zuvor noch eine generelle Praxisgebühr von 15 Euro abgelehnt hatte, verteidigt die niedrigere Variante als zumutbaren Kompromiss.

2007 – die Gesundheitsreform der Großen Koalition. Im gemeinsamen Kabinett mit der Union verabschiedet Schmidt eine zweite große Strukturreform. Ihr Kern: Ab 2009 gilt ein bundeseinheitlicher Beitragssatz, den nicht mehr die Kassen selbst, sondern die Bundesregierung festlegt. Außerdem führt die Reform eine Versicherungspflicht für alle ein – also auch für Personen, die bislang ohne Krankenversicherung waren. Schmidt nennt das öffentlich einen „großen sozialpolitischen Durchbruch". Der Spiegel berichtet zeitnah über ihre Rechtfertigung der Reform vor dem Bundestag; die Opposition, darunter die Linkspartei, nennt das Ergebnis „Gemurkse".

Januar 2009 – Gesundheitsfonds in Kraft. Der einheitliche Beitragssatz gilt nun bundesweit: 15,5 Prozent allgemeiner Satz, 14,9 Prozent ermäßigt; der Sonderbeitrag von 0,9 Prozent, den Arbeitnehmer allein tragen, ist bereits eingerechnet. Kassen, die mit den Fondszuweisungen nicht auskommen, dürfen Zusatzbeiträge erheben – zunächst auf maximal ein Prozent des Bruttoeinkommens begrenzt. Schmidt scheidet neun Monate später aus dem Amt.

Bilanz

Wohin läuft die Person? Schmidt versteht sich als Reformministerin eines Sozialsystems, das sie für grundlegend solidarisch hält und das sie gegen Ökonomisierung und Privatisierungsdruck verteidigt. Ihr Maßstab ist erklärtermaßen die Versorgungssicherheit aller Versicherten, nicht die Beitragssatzsenkung. Das unterscheidet ihre Selbstbeschreibung von der Kritik, mit der sie bis heute konfrontiert wird.

Echter Beitrag. Zwei Ergebnisse sind belegt und stehen: Die Versicherungspflicht für alle, eingeführt 2007, hat eine Versorgungslücke geschlossen, die real existierte. Und der Gesundheitsfonds mit dem einheitlichen Beitragssatz hat das bis dahin fragmentierte Finanzierungssystem strukturell vereinheitlicht. Ob das Vereinfachung oder Zentralisierung ist, bleibt strittig – aber der Mechanismus funktioniert noch. Der Bundeszuschuss zur GKV, den das GMG 2004 einführte, ist inzwischen auf 14,5 Milliarden Euro angewachsen: ein Hebel, den Schmidt konstruiert hat und den alle Nachfolger seither bedienen.

Irrelevantes. Schmidt war oft in Talkshows präsent und führte eine Reihe symbolischer Kostendämpfungsgespräche mit Kassen und Ärzteverbänden, die keine messbaren Strukturveränderungen hinterließen. Ihre Drohung von 2003, die Kassenärztliche Vereinigung aufzulösen, falls sie nicht kooperiere, blieb folgenlos – die KV kooperierte, die Drohung verdampfte. Betrieb ohne bleibende Wirkung.

Pose & Klamauk. Die Praxisgebühr ist das präziseste Dokument des Abstands zwischen Anspruch und Wirkung. Schmidt führte sie als Steuerungsinstrument ein, das Patienten dazu bringen sollte, seltener und zielgerichteter zum Arzt zu gehen. Die Steuerungswirkung blieb aus – Studien zeigten allenfalls kurzfristige Effekte, und die Gebühr trieb vor allem chronisch Kranke in Zugzwang. 2013 schaffte das Parlament sie ab, ohne Gegenwehr. Schmidt selbst räumt heute ein, dass sie „die Bürgerversicherung gerne durchgesetzt hätte" – und nicht durchsetzte. Die Bürgerversicherung war ihr erklärtes strukturelles Ziel, scheiterte aber an den Koalitionskonstellationen, die ihr nie die nötige Mehrheit gaben. Sie trug das Instrument jahrelang als Ankündigung mit sich, ohne ihm näherzukommen. Beitragssatz bei Amtsantritt: 13,5 Prozent. Beitragssatz bei Amtsende: 15,5 Prozent.

Was der Nachfolger mitnehmen kann

Das Bundesgesundheitsministerium kann Strukturen setzen und Instrumente konstruieren – Fonds, Versicherungspflicht, Festbeträge. Es kann nicht erzwingen, dass diese Instrumente das Verhalten der Versicherten in die gewünschte Richtung lenken. Die Praxisgebühr war kein Umsetzungsversagen, sondern ein Konstruktionsirrtum: Das Instrument war falsch, nicht die Exekution. Wer in diesem Amt eine Steuerungswirkung anstrebt, muss das Instrument auf seine eigentliche Wirkungskette prüfen, bevor er es zur Ankündigung macht. Schmidt hat das nicht getan – und neun Jahre sind lang genug, um zu wissen, dass das Amt dafür keine Nachsicht hat.