Auftrag: Dreißig Mitglieder, ein Entscheidungsraum: Was die EU-Erweiterung kostet und was sie verändert

Jedes Mal folgte kein Kollaps. Heute stehen acht weitere Kandidaten an — und diesmal ist die institutionelle Frage drängender als die fiskalische.

Die Europäische Kommission eröffnete im Juni 2024 die ersten Regierungskonferenzen mit der Ukraine und der Republik Moldau — sechs Monate nach dem Ratsbeschluss vom 14. Dezember 2023,. Georgien hat Kandidatenstatus, verhandelt aber nicht. Auf dem Westbalkan läuft der Prozess bereits länger: Montenegro sitzt seit 2012 am Verhandlungstisch, Serbien seit 2014, Albanien und Nordmazedonien seit 2022. Ein verbindlicher Zeitplan für den Abschluss existiert für keine dieser Gruppen.

Das Rahmenwerk ist bekannt. Die Kopenhagener Kriterien — stabile demokratische Institutionen, funktionierende Marktwirtschaft, Fähigkeit zur Übernahme des EU-Rechts — wurden 1993 formuliert und seitdem nicht grundlegend verändert,. Was sich geändert hat, ist ihre Anwendung: Die EU betont heute ausdrücklich einen leistungsorientierten Ansatz, bei dem Verhandlungskapitel erst geöffnet werden, wenn konkrete Reformschritte nachgewiesen sind, und wieder geschlossen werden können, wenn ein Land zurückfällt. Mit Albanien wurde am 15. Oktober 2024 das Cluster „Wesentliche Elemente" eröffnet — ein Verhandlungsbereich, der Justiz, Grundrechte und Demokratie umfasst und in der neuen Methodik als erstes geöffnet und als letztes geschlossen wird. Das ist kein Detail: Es bedeutet, dass Rechtsstaatsfragen die gesamte Verhandlungsdauer durchziehen, nicht am Ende abgehakt werden.

Was die Erweiterung den Haushalt kostet

Das Bruegel-Institut hat durchgerechnet, was passiert, wenn alle neun damals im Raum stehenden Kandidatenländer aufgenommen würden und sofort vollen Zugang zu Kohäsions- und Agrarmitteln erhielten. Ergebnis: Nettokosten von rund 170 Milliarden Euro über den Zeitraum 2021 bis 2027 für die bisherigen Mitgliedstaaten — etwa 0,17 Prozent des EU-BIP pro Jahr. Das Europäische Parlament rechnet mit laufenden Kosten zwischen 15,7 und 26 Milliarden Euro jährlich, abhängig von den Übergangsregelungen,.

Die Zahl klingt groß und ist es im absoluten Sinne auch. Im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung der EU entspricht sie dem, was Deutschland in etwa einem Jahr für Entwicklungszusammenarbeit aufwendet. Der Vergleich mit der Osterweiterung 2004 ist instruktiv: Damals wurden zehn Länder aufgenommen, darunter Polen mit damals rund 38 Millionen Einwohnern und einem BIP weit unter EU-Durchschnitt. Die Befürchtung, die Kohäsionsmittel würden kollabieren, traf so nicht ein — weil die Gesamtwirtschaft der EU wuchs und neue Mitglieder rasch zu Nettozahlern wurden oder zumindest ihren Abstand verringerten. Die Westbalkanstaaten wickeln bereits heute zwischen 65 und 70 Prozent ihres Außenhandels mit der EU ab; die wirtschaftliche Integration ist faktisch weit fortgeschritten.

Zwei Posten sind haushaltspolitisch besonders heikel. Erstens die Gemeinsame Agrarpolitik: Würden neue Mitglieder sofort gleiche Hektarprämien erhalten, müssten bisherige Empfänger Kürzungen hinnehmen — es sei denn, das Gesamtbudget der GAP wird angehoben. Zweitens der sogenannte statistische Effekt bei den Kohäsionsfonds: Regionen, die bisher unter dem EU-Durchschnitt lagen und daher förderungsberechtigt waren, könnten nach einer Erweiterung statistisch über die Schwelle rutschen, obwohl sich an ihrer realen Lage nichts geändert hat. Das betrifft vor allem strukturschwache Regionen in Ostdeutschland, Ostpolen und dem Baltikum.

Die institutionelle Engstelle

Haushaltsfragen lassen sich durch Übergangsregelungen strecken. Die Entscheidungsarchitektur nicht. Schon heute, mit 27 Mitgliedstaaten, blockiert das Einstimmigkeitsprinzip in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik regelmäßig kollektives Handeln. Ungarn hat EU-Positionen zur Ukraine verzögert, die Sanktionspolitik mehrfach unter Druck gesetzt. In einer EU mit 35 oder 37 Mitgliedstaaten würde die Vetomacht einzelner Länder strukturell zunehmen.

Elf Mitgliedstaaten — darunter Deutschland, Frankreich, Italien und Spanien — haben einen Reformvorschlag vorgelegt, der die qualifizierte Mehrheit als Regelentscheidungsverfahren für die Außenpolitik einführen würde. Das System verlangt die Zustimmung von 15 der 27 Mitgliedstaaten, die mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung repräsentieren. Bundesaußenministerin Annalena Baerbock hat sich für diese Reform ausgesprochen und darauf hingewiesen, dass 80 Prozent aller EU-Entscheidungen bereits unter qualifizierter Mehrheit fallen — die GASP ist die zentrale Ausnahme. Polen und Ungarn lehnen die Änderung ab.

Das strukturelle Problem dabei: Vertragsänderungen erfordern Einstimmigkeit. Um das Einstimmigkeitsprinzip abzuschaffen, bräuchte man zunächst Einstimmigkeit. Es gibt Ausweichpfade — sogenannte Passerelle-Klauseln im bestehenden Vertrag erlauben dem Rat unter bestimmten Bedingungen, durch einstimmigen Beschluss auf qualifizierte Mehrheit umzustellen, ohne das Primärrecht zu ändern. Ob dieser Weg politisch gangbar ist, hängt von denselben Vetospielern ab, die ihn blockieren könnten.

Die Rechtsstaats-Lücke

Die Kommission veröffentlicht seit 2020 jährlich Rechtsstaatlichkeitsberichte, die seit Kurzem auch vier Kandidatenländer — Albanien, Montenegro, Nordmazedonien, Serbien — umfassen. Das Erweiterungspaket 2025 stellte für alle Kandidaten Fortschritte fest, hielt aber zugleich fest, dass mehr getan werden müsse. Das ist diplomatische Sprache für: der Abstand bleibt erheblich.

Transparency International weist im Corruption Perceptions Index 2025 für mehrere Kandidatenländer Werte aus, die deutlich unter dem EU-Durchschnitt liegen. Der EU-Durchschnitt selbst ist gesunken — von 66 auf 64 Punkte, wobei 13 Mitgliedstaaten Rückgänge verzeichneten. Freedom House dokumentiert im Bericht „Nations in Transit 2024" eine zwanzigste aufeinanderfolgende Jahresverschlechterung der demokratischen Regierungsführung in der Region Mittel- bis Zentraleuropa; der Trend erfasst auch mehrere Westbalkanstaaten. Die Staatengruppe GRECO des Europarats prüft Antikorruptionsstandards durch gegenseitige Evaluation — ein Verfahren, das strukturelle Lücken bei Parteienfinanzierung, Justiz-Unabhängigkeit und Interessenkonflikt-Regelungen identifiziert, ohne Sanktionsmacht zu besitzen,.

Versprochen waren beschleunigte Reformprozesse als Bedingung für geöffnete Verhandlungskapitel. Was die Indizes zeigen: Montenegro verhandelt seit 2012, schließt Kapitel vorläufig ab, weist aber beim CPI 2025 noch immer Werte aus, die unter dem EU-Aufnahmezeitpunkt Rumäniens und Bulgariens 2007 liegen — und deren Aufnahme gilt bis heute als Lehrstück für verfrühte Erweiterung.

Was als Nächstes entscheidet

Die Erweiterungsdebatte läuft auf zwei parallelen Gleisen, die selten zusammengedacht werden. Auf dem ersten Gleis: die fiskalische Machbarkeit, die politisch überschaubar ist, wenn Übergangslösungen bei GAP und Kohäsionsfonds vereinbart werden. Auf dem zweiten Gleis: die institutionelle Reformfähigkeit, die von denjenigen blockiert wird, die am stärksten von der Beibehaltung des Status quo profitieren.

Woran sich in den nächsten zwölf bis achtzehn Monaten ablesen lässt, welches Gleis trägt: Erstens, ob die Passerelle-Klausel für die GASP auf die Ratsagenda kommt — und ob die Abstimmung darüber stattfindet oder verschleppt wird. Zweitens, ob Montenegro tatsächlich Beitrittskapitel schließt und das Kapitels-Cluster „Grundrechte und Justiz" als abgeschlossen bewertet wird. Drittens, ob die Ukraine nach Kriegsende die Verhandlungsgeschwindigkeit hält oder ob der Wiederaufbaudruck die Reformkapazität überfordert. Jede dieser drei Entscheidungen ist binär — sie passiert oder sie passiert nicht. Der Rest ist Interpretation.