Am 14. November 2015, kurz nach den Anschlägen von Paris, rief Frankreich den Ausnahmezustand aus. Das Dekret galt zwölf Tage. Dass der Zustand danach fast zwei Jahre dauerte, lag nicht allein an der Regierung: Jede Verlängerung verlangte ein Gesetz, und das Parlament beschloss sie. Der Fall zeigt die Architektur, an der die heutige Debatte hängt. Es gibt zwei Stufen. Die untere braucht keinen Ausnahmezustand, die obere braucht einen Ministerratsbeschluss und danach ein Gesetz.
Wer ein Versammlungsverbot ausspricht
Die untere Stufe ist das Versammlungsrecht selbst. Wer auf öffentlichen Straßen demonstrieren will, muss das anmelden. Das regelt der Code de la sécurité intérieure (CSI), das französische Gesetzbuch für innere Sicherheit (Artikel L211-1). Der Präfekt, der Vertreter des Staates im Departement, kann eine Versammlung untersagen, wenn sie die öffentliche Ordnung stören könnte. Das gilt ausdrücklich auch für angemeldete Demonstrationen (Artikel L211-4). In Paris übernimmt diese Aufgabe der Polizeipräfekt.
Der Verbotsgrund ist also eine Prognose, keine Feststellung. Es reicht, dass Anlass zu der Annahme besteht, eine Störung drohe; eingetreten sein muss sie nicht. Eine Zahl oder einen Schwellenwert nennt das Gesetz nicht. Die Behörde entscheidet im Einzelfall, und Verwaltungsgerichte prüfen die Entscheidung nachträglich.
Daneben steht seit 2019 das Einzelverbot. Polizeipräfekturen können einer Person untersagen, an Demonstrationen teilzunehmen, und sie in einer Datei erfassen. Das sogenannte Anti-Randalierer-Gesetz richtet sich damit gegen Personen, nicht gegen die Menge.
Dagegen steht ein Einwand, der nicht klein ist. Ein Verbot trifft jeden, der auf der Straße steht, auch den, der nur mitläuft. Die Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789 erlaubt Grenzen der Freiheit nur durch Gesetz (Artikel 4). Sie sagt aber nicht, wie weit ein Gesetz gehen darf. Amnesty International hat 2017 einen Bericht zur Versammlungsfreiheit im französischen Ausnahmezustand vorgelegt, der genau diese Spannung untersucht. Das Recht antwortet mit dem Einzelverbot: Es kann Personen ausschließen, ohne die Versammlung als Ganze zu untersagen. Der Einwand trifft dort, wo Verbote die Menge erfassen und die Begründung dünn bleibt. Ob eine Verfügung diesen Maßstab erfüllt, entscheiden Gerichte, nicht die Präfektur.
Die zweite Stufe: der Ausnahmezustand
Das Gesetz Nr. 55-385 vom 3. April 1955 kennt zwei Auslöser. Der eine ist eine unmittelbar drohende Gefahr durch schwere Angriffe auf die öffentliche Ordnung. Der andere sind Ereignisse, die nach Art und Schwere den Charakter einer öffentlichen Kalamität haben. Ausgerufen wird der Zustand per Dekret im Ministerrat, und die Anfangsdauer beträgt zwölf Tage. Eine Verlängerung braucht ein Gesetz.
Erst dann greifen die Sonderrechte. Behörden dürfen öffentliche Versammlungen beschränken, Ausgangssperren verhängen und Menschen unter Hausarrest stellen. Die Ermächtigung ist breit, der Rahmen ist eng: zeitlich begrenzt und vom Parlament verlängerbar. Für ein Versammlungsverbot braucht es den Ausnahmezustand also nicht. Er ist das Instrument für eine Lage, nicht für einen Aufzug.
Was Macron neu verteilen will
Nach den Protesten gegen die hohen Lebenshaltungskosten vom 17. Oktober hat Präsident Macron am Abend des 18. Oktober in einer Fernsehansprache angekündigt, Präfekten und Bürgermeister sollten bestimmte Versammlungen bei Bedarf verbieten können. Zugleich kündigte er eine Überprüfung der Polizeieinsätze an sowie Gespräche mit Bürgermeistern, Schulen, Lehrkräften und Gewerkschaften.
Die Ankündigung ist ein Vorhaben, kein Gesetz. Sie nennt weder einen Gesetzestext noch eine Verfahrensregel. Gegenüber dem geltenden Recht ist sie in einem Punkt ungenau: Angekündigt als neue Befugnis, besteht sie für die Präfekten bereits im CSI. Neu wäre allein die Rolle der Bürgermeister.
Was als Nächstes ansteht
Wer in drei Monaten prüfen will, ob diese Lesart stimmt, sieht auf einen Punkt: ob ein Gesetzestext die Bürgermeister in das Sicherheitsgesetzbuch aufnimmt. Solange es ihn nicht gibt, gilt das bestehende Recht, und das gibt die Verbotsbefugnis dem Präfekten. Ein Ausnahmezustand bliebe ein Dekret des Ministerrats, jede Verlängerung ein Gesetz. Beides wären sichtbare Schritte. Die Antwort auf die Frage, wer Versammlungen verbieten darf, liegt bei den Präfekturen, nicht im Élysée.