Wie die Türkei vom Assoziierungsantrag 1959 zum EU-Kandidatenstatus 1999 kam

Neunzehn Monate nach der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) stand die Türkei vor der Tür. Am 31. Juli 1959 beantragten Ministerpräsident Adnan Menderes und Außenminister Fatin Rüştü Zorlu die Assoziierung. Griechenland hatte im Juni 1959 denselben Antrag gestellt. Nach der Darstellung des Forschers Kazuhiro Nose wollte Ankara vor allem nicht hinter dem langjährigen Rivalen zurückbleiben, sondern denselben Status wie Athen. Der Militärputsch vom 27. Mai 1960 unterbrach die Gespräche.

Was das Ankara-Abkommen von 1963 versprach

Am 12. September 1963 unterzeichneten beide Seiten in Ankara das Assoziierungsabkommen. Es trat am 1. Dezember 1964 in Kraft. Assoziierung heißt: Ein Land bindet sich per Vertrag eng an die Gemeinschaft, ohne Mitglied zu sein. Ein gemeinsamer Assoziationsrat fasst Beschlüsse, die für beide Seiten gelten.

Das Abkommen beschreibt drei Stufen: eine Vorbereitung von fünf Jahren, einen Übergang von höchstens zwölf Jahren, eine Endstufe auf der Grundlage einer Zollunion. Artikel 28 verspricht keinen Beitritt, sondern eine Prüfung. Sobald die Türkei die Pflichten aus dem EWG-Vertrag voll übernehmen kann, prüfen beide Seiten die Möglichkeit eines Beitritts.

Den Fahrplan legte ein Zusatzprotokoll fest, unterzeichnet am 23. November 1970, in Kraft seit dem 1. Januar 1973. Die Türkei sollte ihre Zölle auf Waren aus der Gemeinschaft schrittweise senken, bei empfindlichen Gütern über 22 Jahre. Artikel 36 sah vor, die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen dem 12. und dem 22. Jahr nach Inkrafttreten des Abkommens schrittweise herzustellen. Bis spätestens Dezember 1986 sollte sie kommen; bis heute brauchen türkische Staatsangehörige schon für eine Reise in die EU ein Visum.

Warum der Weg in den 1970er und 1980er Jahren stockte

Die Regierung von Bülent Ecevit schrieb im Januar 1978 in ihr Programm, einige Regeln der Protokolle für die Übergangsstufe behinderten Entwicklung und Industrialisierung ernsthaft. Am 9. Oktober 1978 setzte die Türkei ihre Pflichten aus dem Zusatzprotokoll wegen wirtschaftlicher Probleme aus. Die nächste Regierung nahm das 1979 zurück.

Nach dem Militärputsch vom 12. September 1980 fror die Gemeinschaft die Beziehungen ein. Sie blockierte das vierte Finanzprotokoll, ein Paket von Finanzhilfen. Erst am 16. September 1986 tagte der Assoziationsrat wieder.

Am 14. April 1987 beantragte die Regierung von Turgut Özal die Vollmitgliedschaft. Die Kommission antwortete im Dezember 1989. Sie hielt es nicht für sinnvoll, sofort Verhandlungen zu eröffnen, und nannte Gründe. Vor 1993 solle sich die Gemeinschaft, außer in Ausnahmefällen, auf keine neuen Beitrittsverhandlungen einlassen. Die Kaufkraft je Einwohner lag in der Türkei bei einem Drittel des Gemeinschaftsdurchschnitts. Bei Menschenrechten und beim Schutz von Minderheiten sei das Niveau, das eine Demokratie verlangt, noch nicht erreicht. Dazu kamen der Streit mit Griechenland und die Lage auf Zypern. Die Eignung der Türkei für eine Mitgliedschaft stellte die Kommission ausdrücklich nicht in Frage. Der Rat übernahm die Stellungnahme am 5. Februar 1990 in ihrem Kern.

Was die Zollunion seit 1996 regelt – und wie Helsinki die Tür öffnete

Am 6. März 1995 beschloss der Assoziationsrat, in die Endstufe einzutreten. Das Europäische Parlament stimmte am 13. Dezember 1995 zu, der Beschluss Nr. 1/95 trat am 31. Dezember 1995 in Kraft. Zollunion heißt: Zwischen beiden Seiten fallen die Zölle auf die erfassten Waren weg, und nach außen erheben beide dieselben Zölle. Die Türkei übernahm deshalb den gemeinsamen Zolltarif der Gemeinschaft und musste binnen fünf Jahren auch deren Vorzugsregeln für andere Länder übernehmen. Erfasst sind Industriewaren und verarbeitete Agrarprodukte. Für Landwirtschaft und öffentliche Aufträge nennt der Beschluss nur Ziele und Verhandlungstermine, Dienstleistungen regelt er nicht.

Für die türkischen Exporteure änderte sich weniger, als der Name vermuten lässt. Industriewaren aus der Türkei kamen nach einer Auswertung der Weltbank von 2014 schon seit den 1970er Jahren größtenteils zollfrei in die Gemeinschaft. Ihren Beitrag zur türkischen Produktivität sieht die Weltbank in den gesenkten Einfuhrzöllen der Türkei.

Zwei Jahre später folgte ein Rückschlag. Der Europäische Rat in Luxemburg bestätigte am 12. und 13. Dezember 1997, dass die Türkei für einen Beitritt in Frage kommt. Die politischen und wirtschaftlichen Bedingungen für Verhandlungen seien aber nicht erfüllt. Den Beitrittsprozess begann er mit zehn Staaten Mittel- und Osteuropas und mit Zypern; für die Türkei sollte eine Strategie sie in allen Bereichen an die Union heranführen. Ankara setzte daraufhin den politischen Dialog mit der EU aus.

Helsinki drehte das um. Am 10. und 11. Dezember 1999 hielt der Europäische Rat fest: Die Türkei ist ein Kandidatenstaat, der auf der Grundlage derselben Kriterien beitreten soll, die für die anderen Kandidaten gelten.

Wie wichtig war ein EU-Beitritt für die Türkei selbst?

Wirtschaftlich war die Gemeinschaft früh der wichtigste Markt. Nach den Daten, die die Türkei dem Internationalen Währungsfonds meldet, gingen 1963 38 Prozent der türkischen Warenausfuhren in die sechs EWG-Staaten. 1990 waren es 52 Prozent in die damals zwölf, 1999 54 Prozent in die damals fünfzehn Mitgliedstaaten. Größter einzelner Abnehmer war die Bundesrepublik, die 1990 fast jeden vierten Exportdollar einbrachte. Kapital kam dagegen wenig. Bis 2002 flossen nach Angaben der staatlichen Investitionsagentur insgesamt nur 15 Milliarden Dollar ausländischer Direktinvestitionen ins Land.

Der stärkste Faden lief über die Menschen. Von 1961 bis 1973 wanderten nach Zahlen des türkischen Arbeitsministeriums 790.289 Arbeitnehmer aus, 648.029 von ihnen in die Bundesrepublik. Für sie schuf die Assoziierung Rechte. Ein Beschluss des Assoziationsrats vom 19. September 1980 gibt türkischen Arbeitnehmern nach vier Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung freien Zugang zu jeder Stelle als Arbeitnehmer. Der Europäische Gerichtshof entschied am 20. September 1990, dass sich Betroffene unmittelbar darauf berufen können. Das deutsche Aufenthaltsgesetz kennt bis heute ein eigenes Aufenthaltsrecht nach dem Assoziationsabkommen EWG/Türkei. Ende 2025 lebten in Deutschland 1.520.400 türkische Staatsangehörige.

Sicherheitspolitisch war die Türkei schon vor der Assoziierung gebunden: Sie ist seit dem 18. Februar 1952 Mitglied der NATO. Die Kommission nannte sie 1989 einen Partner im Atlantischen Bündnis in strategisch wichtiger Lage. Europa bot zusätzlich einen Platz am Tisch. In einer Erklärung zum Vertrag von Maastricht vom 7. Februar 1992 luden die Staaten der Westeuropäischen Union (WEU) die übrigen europäischen NATO-Staaten ein, assoziierte Mitglieder zu werden. Die WEU sollte nach dem Vertrag die Beschlüsse der Union mit verteidigungspolitischen Folgen ausarbeiten und umsetzen. Die Türkei wurde assoziiertes Mitglied; ihre Soldaten dienten in den Friedenstruppen IFOR und SFOR in Bosnien und Herzegowina.

Innenpolitisch war Europa von Anfang an Streitstoff. Für Necmettin Erbakan und seine Nationale Heilspartei (MSP) zählte am Gemeinsamen Markt nur die Wirtschaft; eine politische Einigung mit Europa lehnte er im November 1974 im Parlament ab. Im November 1979 nannte er den Gemeinsamen Markt dort das Projekt von 500 Millionen Christen, einen einzigen Staat zu bilden. Özal stellte den Antrag von 1987 im Parlament in die Linie Atatürks: Die Gemeinschaft stehe für das Niveau der zeitgenössischen Zivilisation, das Atatürk als Ziel genannt habe. Erdal İnönü von der oppositionellen Sozialdemokratischen Volkspartei (SHP) drehte das Argument um: Seine Partei wolle die Demokratie nicht für den Beitritt, sie sehe den Beitritt als natürliches Recht eines Landes, das in Demokratie leben wolle. Ministerpräsidentin Tansu Çiller nannte die Zollunion im Oktober 1995 eine historische Gelegenheit. Als Erbakan 1996 selbst Regierungschef wurde, versprach sein Programm, die Zollunion zum beiderseitigen Nutzen arbeiten zu lassen. Ecevit, nun Fraktionschef der Demokratischen Linkspartei (DSP), hielt ihm im Parlament vor, er habe sie früher wie den Vertrag von Sèvres zerreißen wollen.

Helsinki gab der Türkei einen Status, aber noch keinen Verhandlungstermin. Der Europäische Rat kündigte eine Beitrittspartnerschaft an und setzte eine Frist: Ungelöste Grenzstreitigkeiten sollten die Kandidaten vor den Internationalen Gerichtshof bringen, spätestens Ende 2004 wollte er die Lage überprüfen. Was die Kriterien verlangen und wie die Verhandlungen verliefen, beschreibt der zweite Teil dieser Reihe, Wie die Beitrittsverhandlungen der Türkei zwischen 2005 und 2019 zum Stillstand kamen. Vom Ankara-Abkommen bis Helsinki vergingen 36 Jahre. Verhandelt war über den Beitritt da noch kein einziges Kapitel.