Wie die Beitrittsverhandlungen der Türkei zwischen 2005 und 2019 zum Stillstand kamen

Am 12. Juni 2006 öffneten die EU und die Türkei das Verhandlungskapitel Wissenschaft und Forschung und schlossen es am selben Tag vorläufig ab. Es blieb das einzige von 35 Kapiteln, das diesen Stand je erreichte. Die Vorgeschichte bis zum Kandidatenstatus von Helsinki 1999 erzählt der erste Teil dieser Reihe, Wie die Türkei vom Assoziierungsantrag 1959 zum EU-Kandidatenstatus 1999 kam. Dieser Teil beginnt dort, wo die Kriterien zu wirken anfingen.

Was die Kopenhagener Kriterien verlangen – und welche Reformen die Türkei beschloss

Kopenhagener Kriterien heißen die drei Bedingungen, die der Europäische Rat im Juni 1993 in Kopenhagen für jeden Beitritt festlegte. Ein Kandidat braucht stabile Institutionen, die Demokratie, Rechtsstaat, Menschenrechte und den Schutz von Minderheiten garantieren. Er braucht eine funktionierende Marktwirtschaft, die dem Wettbewerb in der Union standhält. Und er muss die Pflichten der Mitgliedschaft übernehmen können.

Den Weg dahin beschrieb der Rat am 8. März 2001 in einer Beitrittspartnerschaft. Die Türkei antwortete mit einem Nationalen Programm, veröffentlicht am 24. März 2001. Dann folgten tiefe Eingriffe in kurzer Zeit. Im Oktober 2001 änderte das Parlament die Präambel und mehr als 30 Artikel der Verfassung; die Todesstrafe blieb nur noch für Krieg, unmittelbare Kriegsgefahr und Terrordelikte. Ein Gesetzespaket vom August 2002 wandelte Todesurteile in lebenslange Haft um, außer für Taten in Kriegszeiten. Es erlaubte Rundfunk und private Kurse in den verschiedenen Sprachen und Dialekten, die türkische Bürger im Alltag traditionell sprechen; eine Sprache nennt das Gesetz nicht beim Namen. Im Mai 2004 strich eine weitere Verfassungsänderung die Todesstrafe ganz. Sie stellte internationale Menschenrechtsverträge über widersprechende Gesetze. Im Juni 2004 schaffte ein Gesetz die Staatssicherheitsgerichte ab.

Am 6. Oktober 2004 befand die Kommission, die Türkei erfülle die politischen Kriterien hinreichend, sofern noch ausstehende Gesetze in Kraft träten. Der Europäische Rat beschloss im Dezember 2004, die Verhandlungen am 3. Oktober 2005 zu beginnen.

Wie die Verhandlungen funktionieren – und warum das Zypern-Protokoll sie bremste

Am 3. Oktober 2005 billigte der Rat in Luxemburg den Verhandlungsrahmen, die Gespräche begannen noch am selben Tag. Der Rahmen nennt den Beitritt als gemeinsames Ziel. Zugleich nennt er die Verhandlungen einen ergebnisoffenen Prozess, dessen Ausgang sich nicht vorab garantieren lasse. Das EU-Recht ist darin in 35 Kapitel zerlegt, von Warenverkehr bis Außenpolitik. Für das Öffnen und das vorläufige Schließen jedes Kapitels legt der Rat einstimmig Bedingungen fest. Jeder Mitgliedstaat kann also jedes Kapitel aufhalten.

Den ersten großen Konflikt brachte Zypern, seit dem 1. Mai 2004 Mitglied der EU. Am 29. Juli 2005 unterzeichnete die Türkei ein Protokoll, das das Ankara-Abkommen und damit die Zollunion auf die neuen Mitgliedstaaten ausdehnt. Am selben Tag erklärte sie, die Unterschrift bedeute keine Anerkennung der Republik Zypern. Die EU antwortete am 21. September 2005: Diese Erklärung sei einseitig und ohne Rechtswirkung, die Türkei müsse alle Hindernisse für den Warenverkehr beseitigen, auch für Verkehrsmittel, und die Anerkennung aller Mitgliedstaaten gehöre notwendig zum Beitrittsprozess. Am 11. Dezember 2006 zog der Rat die Konsequenz. Acht Kapitel, die mit den türkischen Beschränkungen gegenüber der Republik Zypern zusammenhängen, darunter Warenverkehr, Landwirtschaft, Verkehr und Zollunion, werden nicht geöffnet, und kein Kapitel wird vorläufig geschlossen, bis die Kommission bestätigt, dass die Türkei ihre Pflichten aus dem Protokoll erfüllt.

Weitere Sperren kamen hinzu. Frankreich hielt nach einer Aufstellung des Madrider Elcano-Instituts ab Juli 2007 fünf Kapitel zurück. Zypern blockiert nach Angaben der türkischen Regierung seit Dezember 2009 sechs weitere, darunter Justiz und Grundrechte. Bis zum 30. Juni 2016 wurden 16 Kapitel eröffnet; das letzte, zu Finanz- und Haushaltsfragen, hatte die EU-Türkei-Erklärung zur Migration vom 18. März 2016 zugesagt.

Was nach dem Putschversuch von 2016 geschah

Am 15. Juli 2016 scheiterte ein Putschversuch. Ab dem 21. Juli 2016 galt der Ausnahmezustand; er wurde siebenmal verlängert und endete am 19. Juli 2018. Das Europäische Parlament forderte am 24. November 2016, die Verhandlungen vorübergehend einzufrieren. Am 16. April 2017 stimmten 51,41 Prozent der gültigen Stimmen für Verfassungsänderungen, die das Präsidialsystem einführten. Die Venedig-Kommission des Europarats, ein Gremium von Verfassungsjuristen, hatte sie im März 2017 einen gefährlichen Schritt zurück in der demokratischen Verfassungstradition der Türkei genannt. Das Parlament verlangte am 6. Juli 2017, die Verhandlungen förmlich auszusetzen, falls das Paket unverändert umgesetzt werde. Am 13. März 2019 empfahl es die Aussetzung ausdrücklich.

Für diesen Schritt sieht der Verhandlungsrahmen einen eigenen Weg vor. Bei einem schweren und anhaltenden Verstoß gegen Demokratie, Menschenrechte und Rechtsstaat empfiehlt die Kommission die Aussetzung, der Rat entscheidet mit qualifizierter Mehrheit. Diesen Weg ging der Rat nicht. Er wählte eine andere Formel: Am 26. Juni 2018 hielt er fest, die Türkei entferne sich weiter von der EU. Die Verhandlungen seien deshalb faktisch zum Stillstand gekommen, kein Kapitel könne mehr geöffnet oder geschlossen werden, und an der Modernisierung der Zollunion werde nicht weitergearbeitet. Am 18. Juni 2019 wiederholte er das. Wegen türkischer Bohrungen vor Zypern, die er rechtswidrig nennt, beschloss er am 15. Juli 2019 zusätzlich: keine weiteren Verhandlungen über ein Luftverkehrsabkommen, vorerst kein Assoziationsrat und keine Dialoge auf hoher Ebene, weniger Vorbeitrittshilfe für 2020.

Wie wichtig war ein EU-Beitritt für die Türkei in diesen Jahren?

Wirtschaftlich waren es die Jahre des Kapitals. Von 2005 bis 2007 flossen nach Zahlen der türkischen Zentralbank 45,3 Milliarden Dollar an Beteiligungskapital ausländischer Investoren ins Land. 67,5 Prozent davon kamen aus Staaten der heutigen EU. Die Kommission schrieb 2016, zwei Drittel der Direktinvestitionen in der Türkei stammten aus der EU. Auch beim Handel blieb die EU der erste Partner: 2004 nahm sie 54,6 Prozent der türkischen Warenausfuhren ab, 2018 noch 50,2 Prozent, jeweils in der damaligen Zusammensetzung. Was die Zollunion dazu beitrug, schätzte die Weltbank 2014: Mit einem bloßen Freihandelsabkommen wären die türkischen Exporte in die EU um 3,0 bis 7,2 Prozent niedriger ausgefallen. Aus dem Vorbeitrittsfonds der EU waren für 2007 bis 2013 rund 4,58 Milliarden Euro für die Türkei vorgesehen.

Sicherheitspolitisch blieb die NATO der Schutzschirm. Die EU bot Mitarbeit ohne Mitgliedschaft. Als die Union am 2. Dezember 2004 ihre Militärmission in Bosnien und Herzegowina übernahm, schickte auch die Türkei Soldaten. 2014 gehörte sie dort zu fünf Partnerstaaten außerhalb der EU und stellte mit Österreich und Ungarn die beweglichen Einheiten im Lager Butmir bei Sarajevo.

Innenpolitisch verband die Regierung ihre Reformen ausdrücklich mit der EU. Das Programm der ersten AKP-Regierung, das Ministerpräsident Abdullah Gül am 23. November 2002 im Parlament vortrug, stellte die Vollmitgliedschaft an die Spitze der Ziele und nannte sie vorrangig für die wirtschaftliche und demokratische Entwicklung. Die Standards der EU sollten auch unabhängig von der Mitgliedschaft gelten. CHP-Chef Deniz Baykal sagte drei Tage später volle Unterstützung zu. Die MHP unter Devlet Bahçeli wollte 2002 eine Mitgliedschaft unter Wahrung der nationalen und geistigen Werte, mit religiöser und kultureller Identität. 2007 warf Bahçeli der AKP vor, sie nutze die EU als Versicherung ihrer Legitimität und habe vor der Wahl vom 22. Juli 2007 eine politische Pause eingelegt. Ahmet Türk von der Partei der Demokratischen Gesellschaft (DTP) beklagte im selben Jahr, die Demokratisierung sei ausgesetzt und sogar zurückgedreht worden. 2011 nannte Bahçeli das Bekenntnis der Regierung zur Mitgliedschaft eine politische Fantasie. Nach dem Referendum 2017 kündigte Präsident Recep Tayyip Erdoğan nach Medienberichten an, über die Wiedereinführung der Todesstrafe zu sprechen.

Im Oktober 2004 bescheinigte die Kommission der Türkei, die politischen Kriterien hinreichend zu erfüllen. Im Juni 2018 stellte der Rat fest, sie entferne sich von der EU. Dazwischen liegen 16 eröffnete Kapitel und ein vorläufig geschlossenes. Was seit 2019 geschah, wie es um Zollunion, Visa und Verteidigung steht und welche Wege offen sind, beschreibt der dritte Teil dieser Reihe, Wo die Türkei und die EU im Oktober 2026 stehen – und welche Wege offen sind.